Pacht en onteigening

Benno Nijman, A & S Advocaten Wageningen

In de strijd tegen de stikstofuitstoot zijn in de laatste maanden diverse proefballonnen opgelaten. Een daarvan betrof het onteigenen van landbouwgrond om daarmee de uitstoot van stikstof op natuurgebieden te verminderen. Daarnaast is gesproken over intrekking van vergunningen. In dit artikel zal ik ingaan op de positie van de pachter in deze onteigeningsplannen.

De wettelijke regeling

Onteigening van landbouwgronden is een ingrijpende zaak. Dat mag alleen op grond van de wet. Die wet is er. Dat is de Onteigeningswet. Die wet bepaalt in welke gevallen kan worden onteigend. Dat kan onder andere in het kader van de landinrichting en in het kader van de ruimtelijke ordening. Bij landinrichting zou het moeten gaan om gronden die nodig zijn om een landinrichtingsplan te verwezenlijken. Dat lijkt mij geen basis voor de onteigening met het oog op de stikstofbelasting. 

Onteigening is ook mogelijk in het belang van de ruimtelijke ordening. Daar zou een mogelijkheid kunnen liggen. Ik denk aan de mogelijkheid dat de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt waarin gronden rondom kwetsbare natuurterreinen worden aangewezen voor de natuurontwikkeling. De overheid zou die gronden vervolgens kunnen onteigenen om daar natuurontwikkeling mogelijk te maken. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is de Hedwigepolder. 

Bestemmingsplan

Om onteigening mogelijk te maken dient er nogal wat te gebeuren. In de eerste plaats dient de gemeenteraad een bestemmingsplan vast te stellen waarin de gronden een andere dan agrarische bestemming krijgen. Volgens de Gelderlander bestaan daarvoor bijvoorbeeld in de gemeente Berkelland (Achterhoek) al plannen. De vraag is of een gemeenteraad wil meewerken aan de plannen van de rijksoverheid. Werkt een gemeenteraad niet mee, dan er nog de mogelijkheid van een provinciaal bestemmingsplan, maar dat ligt in de verhouding tussen de gemeente en de provincie vaak gevoelig. Bovendien kost dat veel tijd. 

Is het bestemmingsplan als basis voor de onteigening vastgesteld, dan kan een onteigeningsprocedure worden ingezet. Die begint met een procedure waarin een onteigeningsbesluit wordt vastgesteld. Is dat besluit definitief, dan kan de civielrechtelijke onteigeningsprocedure beginnen. Kort gezegd houdt die in dat de eigenaar en de pachter van de gronden worden gedagvaard en dat vervolgens bij de rechtbank wordt geprocedeerd over de onteigening en met name over de hoogte van de schadeloosstelling. 

Een basis om tot onteigening van landbouwgronden over te gaan is dus niet zomaar gevonden. Tegelijk is onteigening in relatie tot stikstof niet uitgesloten. Zo is bij Koninklijk Besluit van 23 januari 2020 (dus: na de PAS-uitspraak van de Raad van State) op verzoek van het provinciebestuur van Gelderland de onteigening van 8 ha grasland ten behoeve van het inpassingsplan ‘PAS-maatregel Lingegebied en Diefdijk-Zuid’ goedgekeurd.

Pachtontbinding/opzegging

Onteigening is echter niet de enige manier waarop een pachtovereenkomst in verband met een bestemmingswijziging kan eindigen. De wet bepaalt dat een pachtovereenkomst kan worden ontbonden, indien de verpachter het verpachte of een gedeelte daarvan aan de landbouw wenst te onttrekken en het een niet-agrarische bestemming wil geven. In dat geval kan de pacht tussentijds worden ontbonden. De wil om een niet-agrarische bestemming te realiseren is dus een grond om de pacht op te zeggen. De eigenaar zou de pachtovereenkomst kunnen opzeggen, omdat hij de gronden wil bestemmen voor niet tot de landbouw betrekkelijke doeleinden en die bestemming past in het bestemmingsplan. In dat geval eindigt de pachtovereenkomst bij het einde van de lopende zesjarige pachtperiode. 

Belangrijk op dit punt is ook artikel 7:381 BW waarin staat dat het voorkeursrecht van de pachter niet geldt in die gevallen waarin het verpachte ligt in een geldend bestemmingsplan waarin aan de gronden een andere dan landbouwkundige bestemming is gegeven. Dit betekent dat een bestemmingsplan waarin aan gronden (mede) een niet-agrarische bestemming wordt gegeven, niet alleen een basis geeft voor onteigening, maar dat voor die gronden ook het voorkeursrecht van de pachter niet geldt. 

In plaats van te onteigenen zou de overheid die natuurplannen wil realiseren verpachte gronden na de vaststelling van het bestemmingsplan kunnen aankopen, om daarna de pachtovereenkomst op te zeggen of die te laten ontbinden. 

Bestemmingsplan en algemeen belang

Het bestemmingsplan speelt zowel bij de onteigening als bij de beëindiging van een pachtovereenkomst een grote rol. Dat is logisch. In het bestemmingsplan wordt in het algemeen belang aan gronden een bepaalde bestemming toegekend. Er wordt dan ook vanuit gegaan dat het realiseren van wat in het bestemmingsplan staat, in overeenstemming is met het algemeen belang. 

In artikel 7:377 BW is bepaald dat de rechter een pachtovereenkomst geheel of gedeeltelijk kan ontbinden, indien de verpachter de grond wil gebruiken voor niet tot de landbouw betrekkelijke doeleinden. Dat kan de rechter alleen wanneer die bestemming in overeenstemming is met het algemeen belang. De rechter moet ervan uitgaan dat dit het geval is, indien de niet-agrarische bestemming in overeenstemming is met een onherroepelijk bestemmingsplan. 

De rechter hoeft echter niet altijd af te gaan op een onherroepelijk bestemmingsplan. Ook wanneer een bestemmingsplan nog in procedure is, kan de rechter de pachtovereenkomst ontbinden indien hij concludeert dat wijziging van de bestemming in overeenstemming is met het algemeen belang. Zo werd in 2008 de pachtovereenkomst voor een hoeve ontbonden, om op de plek van die hoeve woningen te kunnen bouwen. De rechter ging ervan uit dat dat in overeenstemming was met het algemeen belang, omdat de boerderij lag aan een straat met gewone woonhuizen. Kennelijk zag de rechter de bouw van woningen als een ontwikkeling die paste in de ontwikkeling van de omgeving en die daarom in het algemeen belang was.

Schadeloosstelling

De pachter die in het kader van de onteigening pachtgrond kwijtraakt, moet daarvoor een schadeloosstelling ontvangen. Die schadeloosstelling wordt bepaald door de deskundigen die door de rechtbank worden benoemd. De rechtbank die de onteigening uitspreekt, moet ook een beslissing nemen over de schadeloosstelling. Meestal ontvangt de eigenaar eerst een voorschot, waarna hij wordt onteigend. Vervolgens ontwikkelt zich de discussie over de vraag of het voorschot toereikend of misschien bovenmatig was.

Bij tussentijdse ontbinding van de pachtovereenkomst in verband met een niet-agrarische bestemming, zegt de wet dat de pachter schadeloos gesteld moet worden. Daarbij wordt uitgegaan van de tijd die de pachter anders nog op het gepachte had kunnen blijven. Bijzonder is wel dat bij opzegging van de pachtovereenkomst in verband met een bestemmingswijziging, de verplichting tot schadeloosstelling niet is opgenomen. In de Pachtwet zoals die gold tot 2007 was dit wel het geval, maar bij de wetswijziging is die bepaling niet overgenomen. In de literatuur is iedereen het er wel over eens dat het hier een ernstige misslag van de wetgever betreft en dat de rechter hier zou moeten uitgaan van de situatie zoals die was voor 2007 en zoals die nog is bij ontbinding in verband met bestemmingswijziging. Rechtspraak daarover is nog niet beschikbaar voor zover ik weet.

Conclusie

Afgaande op de duur van de procedures die gevolgd moeten worden, zal onteigening voor de stikstofproblematiek op korte termijn te weinig opleveren. Voor de pachters is het wel van belang om goed op te letten wat er met de op hun gepachte gronden rustende bestemmingsplannen gebeurt. Niet alleen in verband met de onteigening, maar ook in verband met een mogelijke opzegging en het voorkeursrecht.